Õiguskantsleri 2016.–2017. aasta tegevuse ülevaate andmine 19. septembril 2017 riigikogus, ettekandja õiguskantsler Ülle Madise. Foto: Erik Peinar, Riigikogu

Õiguskantsler Ülle Madise seisukoht, et põhiseadus ei luba mittesiduvaid rahvahääletusi ehk rahvaküsitlusi korraldada ning et seetõttu tuleks plaanitud rahvahääletusel esitatava küsimuse sõnastust muuta, on põhjendatud ja väärib toetust, kirjutab Varro Vooglaid.

Õiguskantsler Ülle Madise väljendas hiljuti seisukohta, et abielu mõiste määratlemisega seonduva rahvahääletuse küsimus tuleks sõnastada teisiti, kui koalitsioonilepingus osutatud ja ka parlamendi menetlusse antud riigikogu otsuse eelnõus kirjutatud.

Õiguskantsleri tähelepanekute tuum

Kokkuvõtlikult taandub Madise seisukoha tuum vaatele, et põhiseaduse muutmiseks on põhiseaduses (15. peatükk, paragrahvid 161–168) nähtud ette konkreetne kord ja kui soovitakse põhiseadust muuta, siis tuleks sellest korrast lähtuda. Ehk kui on soov rahvahääletuse teel muuta põhiseadust, siis tuleb panna rahvahääletusele põhiseaduse muutmise seaduse eelnõu.

Et koalitsioonil ei ole parlamendis selleks vajalikku vähemalt 61 häält (vt põhiseaduse § 164), siis on plaanitud läheneda asjale teisiti, pannes rahvahääletusele mitte põhiseaduse muutmise seaduse eelnõu, vaid hoopis muu riigielu küsimusena (vt põhiseaduse § 105) küsimuse sellest, kas abielu tuleks määratleda põhiseaduses ühe mehe ja ühe naise vahelise liiduna. Niisuguse lähenemise põhjuseks on asjaolu, et vastavalt riigikogu töö- ja kodukorra seadusele piisab muu riigielu küsimuse rahvahääletusele panemiseks parlamendi poolthäälte enamusest.

Sellise lähenemise tõttu on koalitsiooni esindajad väljendanud arvamust, et niisuguse rahvahääletusega küll ei muudeta põhiseadust, aga sellega antakse seadusandjale tugev, olgugi et mittesiduv juhis põhiseaduse muutmiseks või mitte muutmiseks (vastavalt rahvahääletuse tulemusele). Et sellise rahvahääletuse tulemused ei oleks siduvad, siis on igati kohane nimetada seda pigem rahvaküsitluseks.

Riigikogu menetlusse antud otsuse eelnõus on rahvaküsitluse sõnastus esitatud viisil, mida õiguskantsler Ülle Madise peab põhiseadusega vastuolus olevaks, sest põhiseadus ei võimalda mittesiduvaid rahvahääletusi ehk rahvaküsitlusi korraldada ja vaba mandaadiga riigikogu liikmetele ei saa ei rahvahääletuse ega millegi muuga panna kohustust hääletada põhiseaduse muutmist või muud eelnõu menetledes teatud viisil.

Õiguskantsler on aga öelnud, et põhiseadus ei võimalda üldse mitte-siduvaid rahvahääletusi ehk rahvaküsitlusi korraldada, sest põhiseaduse paragrahvi 105 lõige 3 teises lauses on selgesõnaliselt öeldud, et rahvahääletuse otsus on riigiorganitele kohustuslik.

Et riigikogu liikmetel on põhiseaduse paragrahvi 62 kohaselt nö vaba mandaat, mis tähendab mh seda, et neid ei saa ühegi seaduseelnõu menetlemisel kohustada hääletama ette paika pandud viisil, siis ei saa parlamendisaadikutele ka rahvahääletusega panna kohustust määratleda abielu põhiseaduses mehe ja naise liiduna.

Seetõttu tegi õiguskantsler ettepaneku kohendada referendumi küsimust nii, et rahva ette pannakse “jah” või “ei” vastuse andmiseks küsimus sellest, kas abielu peaks jääma mehe ja naise vaheliseks liiduks.

Mida õiguskantsleri seisukohast arvata?

Olles õiguskantsleri esitatud argumente vaaginud, tunduvad need põhjendatute ja toetusväärsetena. See ei tähenda, et õiguskantsleri pakutud referendumi-küsimust peaks kasutama sõna-sõnalt just sellisena, aga põhimõtteliselt on tema ettepanek õigesuunaline. Tõtt-öelda oleks võinud konservatiivide leer ise selle peale tulla, et referendumi küsimus selliselt sõnastada – ehk oleks tulnud ka, kui toimunuks tõsine ühine arutelu parima lahenduse leidmiseks. 

Õiguskantsleri ettepaneku peamine eelis seisneb selles, et niisugusena – st küsides mitte seda, kas abielu tuleks põhiseaduses määratleda mehe ja naise liiduna, vaid seda, kas abielu peaks jääma mehe ja naise liiduks – on referendum mitte lihtsalt soovituslik, vaid reaalselt riigiorganitele kohustuslik.

See järeldus tuleneb tõepoolest otseselt juba osutatud põhiseaduse paragrahvi 105 lõike 3 teisest lausest, mis üteb: “Rahvahääletuse otsus on riigiorganitele kohustuslik.” See tähendab, et riigikogu ei saaks referendumi positiivse tulemuse korral abielu määratlust muuta, ei perekonnaseaduse esimest paragrahvi muutes ega ka põhiseadust muutes, välja arvatud uue rahvahääletuse kaudu.

Muidugi ei anna selline lahendus abielu mõiste mehe ja naise liiduna säilitamiseks sama tugevat garantiid kui annaks seda abielu mõiste põhiseadusesse kirjutamine, sest nagu eelnevalt osutatud, toimub referendumi väljakuulutamine vaid riigikogu lihthäälteenamusega, samas kui põhiseaduse muutmiseks on vaja vähemalt 61 riigikogu liikme toetust. Aga esiteks oleks õiguskantsleri poolt ette pandud lähenemisega saavutatud tulemus oluliselt tugevam garantii kui ilma igasuguse kohustuslikkuseta rahvaküsitlus ja teiseks ei välista õiguskantsleri poolt soovitatud küsimusega referendumi korraldamine ka põhiseaduse muutmist vastavalt.

Veelgi enam, tegelikult oleks väga oluline just see, et õiguskantsleri poolt soovitatud sõnastusega referendumi korraldamine ei tähendaks, et osad koalitsioonipartnerid saavad taganeda kokkuleppest astuda referendumi positiivse tulemuse korral vajalikke samme abielu mõiste mehe ja naise liiduna põhiseadusesse kirjutamise nimel. Koalitsioonileping on selles küsimuses väga selge, öeldes: “Juhul kui rahvahääletuse tulemus on positiivne, siis võtame vastu põhiseaduse täienduse, määratledes abielu mehe ja naise vahelise liiduna.”

Sellest kokkuleppest taganemist ei tohiks mingil juhul lubada – ka mitte juhul, kui osad koalitsioonipartnerid väidavad, et tulenevalt referendumil esitatud küsimuse sõnastuse muutmisest on põhiseaduse muutmine osutunud ülearuseks.

Võimalikud ohud

Kui otsida õiguskantsleri soovitatud lähenemises nõrku kohti, siis ilmselt võib ühe sellise leida võimalusest, et ka referendumi positiivse tulemuse korral võib riigikogu tulevikus võtta riski referendumi tulemust ignoreerida ja lihtsalt perekonnaseaduses sätestatud abielu määratluse ära muuta.

Samas on Madise isegi osutanud, et sellisel juhul peaks kas õiguskantsler või president pöörduma riigikohtu poole, nõudes vastuvõetud seaduse põhiseadusega vastuolus olevaks ja seega tühiseks tunnistamist, sest põhiseaduse § 105 lg 2 teisest lausest tuleneva referendumi siduvuse nõudega on seotud kõik kolm institutsiooni, kes ei saa sellest kõrvalekaldumist õigustada ka apelleerimisega riigikogu liikme vaba mandaadi põhimõttele.

Siiski on raske uskuda, et riigikogu võiks sedavõrd nahaalselt käituda ja referendumi tulemusest lihtsalt üle sõita. Vastavat otsust langetades peaks riigikogu liikmed hääletama avalikult, näidates seega ära, kes võtab endale voli rahvahääletuse tulemust lihtsalt ignoreerida, toetades abielu määratluse ümberkirjutamist ilma uue referendumita.

Kas referendum tuleks korraldada kohalike valimistega samaaegselt?

Mis puutub referendumi toimumise aega, siis on algusest peale olnud raske aru saada, miks peetakse vajalikuks korraldada rahvahääletus kohalike omavalitsuste volikogude valimistega samal ajal.

Niisugune otsus jätab mulje, nagu oleks püütud rakendada referendum kohalike omavalitsuste volikogude valimistel parema tulemuse saavutamise teenistusse. Et valijate grupid ei ole kattuvad, siis ei saa pidada ebamõistlikuks korraldada need kaks asja eraldi — seda enam, kui sellega ei kaasne oluliselt suuremad kulud, nagu õiguskantsler arvab.

Peamine kaalutlus, mis ehk räägiks referendumi korraldamise kasuks kohalike valimistega samal ajal (kui mitte arvestada selle kaudu neil valimistel parema tulemuse saavutamise lootust), on ehk see, et nii oleks paremad väljavaated saavutada kõrgem referendumist osavõtmise protsent. Ühtlasi vähendaks referendumi toimumine kohalike valimistega samal ajal võimalust, et opositsiooni võimalik taktika kutsuda inimesi referendumit boikoteerima võiks vilja kanda.

Samas tuleb referendumi toimumise ajaga seonduvalt toonitada tõsiasja, et rahvahääletuse korraldamist kohalike valimistega samal ajal – nagu koalitsioonilepingus kokku lepitud – ei saaks mingil juhul pidada ei põhiseaduse ega ühegi teise seadusega vastuolus olevaks. Sellisena on lõppastmes tegu poliitilise valiku küsimusega.

Õiguskantsleri seisukoha ignoreerimine võib viia tupikusse

Põhiküsimus on siiski selles, mil moel tuleks sõnastada referendumil esitatav küsimus. Nagu juba öeldud, on õiguskantsleri ettepanek mõistlik ning sellega tasuks arvestada – mitte ainult seetõttu, et ettepanek on sisuliselt põhjendatud, vaid ka seepärast, et Madise seisukohaga mitte arvestamise korral õiguskantsler kõigi eelduste kohaselt vaidlustab (vastavalt põhiseaduse paragrahvile 142) riigikohtus riigikogu otsuse korraldada nö mittesiduv rahvahääletus ehk rahvaküsitlus.

Selline asjade käik seaks aga üldse rahvaküsitluse toimumise kahtluse alla, mis oleks kõigist võimalikest variantidest kõige halvem lahendus.

Jääb üle loota, et koalitsioonierakondade juhtpoliitikud konsulteerivad kõnealuseid küsimusi õiguskantsleri endaga ja et ühiselt leitakse parim lahendus, tagamaks abielu mõistele mehe ja naise liiduna maksimaalselt tugeva õigusliku kaitse. 

Seejuures tasub meenutada, et küsimus ei ole vaid selles, kas Eestis saab või ei saa sõlmida abielu samast soost isikute vahel, vaid ka selles, kas Eestis tunnistatakse kehtivate abieludena teistes riikides samast soost isikute vahel sõlmitud liite. Ka seda aspekti peaks referendumi küsimuse sõnastamisel arvesse võtma.

Lõppastmes on sellest vähe kasu, kui Eestis ei saa nn homoabielusid sõlmida, kui meie riigis samal ajal kiidetakse samast soost isikute vahel nt Helsingis või Stockholmis sõlmitud liidud kehtivate abieludena heaks. Küsimus “Kas Eestis peaks abielu jääma mehe ja naise liiduks?” peaks välistama ka välisriikides sõlmitud “homoabielude” käsitlemise Eestis kehtivate abieludena.